广东省惠州市人民政府


印发《惠州市属国有企业增量资产奖励股权暂行办法》的通知
惠府〔2006〕43号

市府直属有关单位：
现将《惠州市属国有企业增量资产奖励股权暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

惠州市人民政府
二OO六年五月十九日

惠州市属国有企业增量资产奖励股权暂行办法
第一章　总　则
第一条　为了建立长效激励和约束机制，调动企业积极性，促进国有资产保值增值，根据国家、省及市有关法规、政策的规定，制定本办法。
第二条 本办法所称的增量资产奖励股权，是指市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）对由其实施经营业绩考核的国有及国有控股企业（以下简称企业），从超过考核目标值部分的经营性净利润中，按一定比例给予企业负责人和管理人员、技术骨干的股权奖励。
第三条 实施增量资产奖励股权应当遵循以下原则：
（一）有利于提高企业竞争力，促进企业可持续发展。
（二）坚持以效益为中心考核企业经营业绩。
（三）坚持报酬与责任相统一、利益与风险相挂钩、激励与约束相结合，建立长效激励和约束机制。
（四）坚持公开、公平、公正原则，增加考核与分配过程的透明度。
第四条 本办法作为《惠州市属国有企业负责人经营业绩考核暂行办法》的配套措施，实行本办法的企业由市国资委在与企业法定代表人签订的任期经营业绩责任书中予以明确，或由市国资委与企业法定代表人单独签订增量资产奖励股权责任书作为任期经营业绩责任书的补充。
第五条 实行本办法的企业，企业负责人年度薪酬包括基薪与股权奖励，不再实行绩效年薪。
第二章　增量资产奖励股权的内容
第六条 实施本办法的企业应具备下列条件：
（一）发展战略明确，主营业务突出；
（二）产权清晰，内部管理规范；
（三）市国资委要求具备的其他条件。
第七条　具备条件的企业，经董事会或股东会（股东大会）决定同意实施本办法的，应向市国资委提出申请，经批准后实施。
第八条 奖励金的确定。
（一）股权奖励与企业的净利润总额、净资产收益率挂钩。对企业负责人年度经营业绩考核结果为中等或以上等级，并超额完成年度经营业绩考核净利润总额和净资产收益率目标值的，从本年度企业超额净利润中提取奖励金，奖励金以增资扩股的形式转为受奖人持有的本企业的股份（股权）。
超额净利润＝净利润总额－净利润总额目标值
（二）奖励金按累进制实行分档计提。
1．当净资产收益率超目标值10%（含）以内时，对超额净利润按30%的比例计提年度奖励金；
2．当净资产收益率超目标值达到10%以上至30%（含）以下时，对超过目标值10%以上的超额净利润按40%的比例计提年度奖励金；
3．当净资产收益率超目标值30%以上时，对超过目标值30%以上的超额净利润按50%的比例计提年度奖励金。
（三）奖励金的分配。
企业所提取的奖励金分配范围为企业负责人和管理人员、技术骨干。其中，企业负责人的奖励额应不低于企业奖励总额的60%，企业法定代表人的奖励额应不低于企业奖励总额的20%，具体分配方案由企业提出，经市国资委审核后，报市政府审批。
第三章　增量资产奖励股权的实施
第九条 市国资委依据企业负责人经营业绩年度考核结果，对实行增量资产奖励股权的企业下达奖励通知书，企业依据通知书制定具体分配方案报市国资委审核，经市政府批准后实施，分配结果报市国资委备案。
第十条 企业为股份有限公司的，将奖励转为受奖人持有本企业的股份；企业为有限责任公司的，将奖励转为受奖人持有本企业的股权。
（一）奖励转为股份（股权）每年实施一次，于年度经营业绩考核结果确定后进行。奖励金的70%当年可转为股份（股权），剩余的30%作为风险保证金延期到连任或离任的下一年度的上半年兑现。任期经营业绩考核合格的，延期的奖励金与责任期满当年的奖励金一起转为企业股份（股权）。
（二）奖励转为股份（股权）前，应将受奖人员名单、股份数额、股权比例等情况向企业全体职工公示。
（三）奖励转为股份（股权）实施前，应由有相应资质的中介机构对企业资产进行审计，审计报告应报市国资委备案。
（四）奖励转为股份（股权）时，企业为股份有限公司的，按照审计报告明确的每股净资产作价购买；企业为有限责任公司的，按照审计报告明确的企业净资产作价购买。
（五）企业负责人直接以个人的名义持有奖励股份（股权），其他受奖人以企业工会工作委员会的方式或个人名义持有。
（六）奖励转为股份（股权）后，企业应依法办理国有资产产权、有关股东、注册资本变更登记手续。
（七）上市公司按国家有关规定实施。
第十一条　对于任期经营业绩考核结果为不合格的企业负责人，所有风险保证金予以扣除，并由市国资委根据具体情况，提请有关部门根据干部管理权限对其免职或进行工作调整。
第十二条 奖励股份（股权）在企业按同股同权的原则享有分红权，并承担股份（股权）贬值的风险。
第十三条 奖励股份（股权）当年不得分红，从次年开始参与分红。作为风险保证金的奖励金未转为股份（股权）时不得分红，转为股份（股权）后的当年可参与分红。
第十四条 非上市公司奖励股份（股权）的转让。
（一）奖励股份（股权）持有人在经营业绩考核责任期满续任或继续在本企业就职的，所持的股份（股权）不得转让。
（二）企业法定代表人离任经审计合格满1年后，其所持的奖励股份（股权）方可转让。企业其他人员离任满6个月后，其所持的奖励股份（股权）方可转让。
第十五条 非上市公司的奖励股份（股权）可采取转让、继承、赠与、继续持有等方式处置。企业不得回购本企业的奖励股份（股权），法律、行政法规规定可以回购的除外。
第十六条 上市公司奖励股份的转让，按国家有关规定执行。
第十七条 奖励股份（股权）在转让时按实际收入额一次性缴纳个人所得税。
第四章　附　则
第十八条 本办法所称企业负责人是指企业的下列人员：
（一）国有独资企业和不设董事会的国有独资公司总经理（总裁）、副总经理（副总裁）；
（二）设董事会的国有独资公司董事长、副董事长、董事，总经理（总裁）、副总经理（副总裁）；
（三）国有控股公司国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事，总经理（总裁）、副总经理（副总裁）。
本办法自2006年1月1日起施行

市场经济下行政法的效率职能

2000年11月24日 14:10 作者：关保英

提要 理论界关于行政法的职能的研究取得了很大成就。近年来涌现了一系列关于行政法职能的理论，各理论都有一定道理，然而，作为对现代行政权和现代行政管理活动起作用的行政法必须承担的效率职能却鲜有研究。行政法的效率职能要求行政系统确立新的价值体系、确立新的体制结构、确立新的技术知识分系统、确立新的行政过程、确立新型人际关系。

关键词 行政法的职能 效率 法律表现 市场经济

作者 关保英，中南政法学院公安与行政法系副教授。

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所谓行政法的效率职能是指行政法在对行政权的全面作用和调适过程中，促使行政权效率化、效能化、明显社会效果化的职能。它是对行政法传统的控权职能、程序职能等职能的必要补充。从发达国家的行政法制实践看，20世纪中期后，不单单强调行政法的民主性、程序性，更重要的在于突出行政法的科学性和超前调控性。一方面是由行政的迅速发展所决定的，另一方面也是由国家管理中的权利义务的新取向所决定的。最根本的决定因素在于社会结构和经济模式以及经济参与主体的自由意志。众所周知，本世纪五六十年代以后，世界一体化的经济市场逐渐形成，传统的劳动价值理论被劳动和信息双重价值论所取代。就是说，在当代不仅劳动决定价值，而且信息也决定价值。使整个社会生活和经济生活有了显著的信息色彩。为了适应社会和经济生活的新变奏，行政管理不得不发生一场革命。50年代产生于美国的X理论和Y理论以及60年代在日本出现的Z理论就生动地体现了这场革命的实质。显然， 对行政权进行约束和限制的行政系统的外壳已难以容纳新的行政权和行政管理的内核。其立法机关不得不对原来的行政法规进行修改和废止，补充和制定新的行政法规。在一些单行性的行政法律文件中确立“行政自由裁量制度”、“代理制度”、“时效制度”、“简易程序制度”、“紧急处理制度”等等。这些制度集中到一点就是促使行政权具有高度的、规范化的效率模式。可以毫不夸张地说，效率职能已成为各发达国家行政法的基本职能。

一、市场经济下行政法效率职能的科学内含

行政法的效率职能不但是市场经济的必须要求，而且有相对完整的科学内含。以市场经济下政府职能和行政管理的状况而论，行政法的效率功能有如下强烈要求。

其一，效率功能要求行政系统确立新的目标——价值目标。任何行政系统或行政机构都以一定的目标为存在的前提。行政目标甚至是行政体系和行政机构的决定因素，它赋予了行政权独有的特性，决定了行政活动的原则、行政机构的组织体系等。同时，行政机构处在一定的社会、经济、文化、政治、民族等环境中，无论机构总体还是机构中的个人都受这些环境的影响和制约，因而形成了相对独立的价值体系。为了使这种目标和价值体系适应政府大系统，国家往往制定一系列的法律规范将其确定下来并形成定式。我国传统的行政系统目标价值体系既是由历史延续下来的，又是计划经济的产物，更是行政法程式化、权威化、一统化功能的必然结果。市场经济下行政法的效率功能要求确立新的目标——价值体系。其基本含义是：以政府责任法和公务员权利义务立法确立新型的行政系统与社会以及经济、文化诸事务的关系形态，使行政系统的目标具有服务、统筹等属性，使政府行政价值以市场为基本观念。

其二，效率功能要求确立新的体制结构。行政体制结构是指行政系统的分层、分工和相互协作关系。包括权责关系、信息技术流通关系、工作流程关系和各级别之间的勾通关系等等。科学合理的体制结构是机构是否高效工作的关键。以前我国行政机制结构弊端很多，正如全国人大和国务院多次指出的，机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、职责不明、权责不清、踢皮球等。这些弊端导致了两个结果：一是机构消耗过大，即总体行政开支和职员的个人消耗。据财政部公布，这两项开支近年来呈上升趋势。二是机构不能高效工作，使得行政管理职能难于实现，甚至一些机构的存在已成为一种社会负担。目前这种行政体制结构恰恰是行政法效率功能的对立物。那么，依效率功能新建立的行政体制结构应当一则具有较少的规模，机构数和职员数都应少而精；二则机构层级应当少，不能有较多的中间环节；三则行政机构的工作过程和流程关系应当短而有序，等等。新的体制结构的确立应与行政组织法的完善同步。就是说，通过有关的行政组织法实现体制结构上的效率化。

其三，效率功能要求在行政系统内部确立技术知识分系统。现代行政系统越来越朝着知识化、专业化、技术化方面发展。行政机构的组成人员必须具备一定的管理知识和管理业务技术。而且每个政府部门都有自己的专业化要求，只有一定知识结构的人才能够胜任。市场经济对政府行政系统的知识和技术提出了更高的要求，要使行政的效率功能在这方面体现出来，刚性的行政编制法是不可缺少的。通过行政编制法使机构设置从工作需要出发，考虑机构是否需要，是否能够胜任和适用工作。机构不能重叠，对于多余的要依法撤销、合并。机构的设置必须从提高工作效率出发，包括办事环节等。另外，在一个行政系统内，各机构合理分工、任务明确、职责分明，最主要的是通过刚性编制确定行政机关的员额，并考虑人员的知识和其它比例关系。

其四，效率功能要求确立新的行政管理过程。行政管理过程是行政机构的动态要素，也就是机构如何活动，依什么序列活动和具体的活动过程等问题。对于一个行政机构体系和单个的行政机关来讲，其活动可分为三种类型，三者的有机结合构成了一个活动序列。行政机构的目标价值、社会职能就是通过活动过程的循环往复而实现的。这三类活动包括：1.战略性活动。即把行政机构与社会环境和其他环境联系起来制定计划和实施方案的活动。机构中较高层次的人员和组织的活动大多属此类。2.协调性活动。主要是机构内部活动，使内部各机构和人员协调工作，它由机构中的中层机关和人员来完成。3.作业性活动。就是机构中的各种操作活动。计划经济体制下这三类活动都较前发生了质的变化。行政法的效率功能将使行政活动过程具有较高的效率，以相应的行政法制度保证高效性，如通过行政程序法确定公开化制度、听证制度、会议制度、工作交接制度、期限制度等。

其五，效率功能要求在行政系统内部确立新型人际关系。行政机关是由相互作用着的个人、集体、单位、部门所组成的，其中各个公职人员的行为与动机、地位与作用以及相互关系，单位、部门的利益关系，个人的感情、态度、影响，集体的价值观都是诸种人际关系的因素之一。然而，决定人际关系的因素还在制度方面。计划经济体制以及在其下形成的人际关系往往呈现出极大的中庸、折衷等色彩，上级对下级以指挥集合和下级对上级以绝对服从为主要关系形态，而不是依法合理执行职务的权利义务关系。市场经济下，要求人际关系以法律上的权利义务为纽带，互相支持、互相监督、共同对行政过程起作用。当然，新的关系形态要通过确立新的行政法原则和新的行政法规来实现。上列行政法效率功能的科学内涵既是今后行政立法的方向，也是行政执法实践必须予以考虑的。

二、行政法效率职能的法律表现

市场经济下行政法的效率职能不但使行政法制体系有了全新的含义，更使行政法的调控手段发生了深层次的变化。笔者认为这种变化主要体现在以下方面。

（1）由同步调整到超前调控。 法律与社会的发展可表现为三种关系形态：一是置后于社会，此种情况下，法律落后于社会的发展和进程，往往起着阻碍社会向前发展的作用。二是与社会同步，即法律能够适应社会发展的要求，但这种适应是被动的、消极的。三是超前于社会进程，此时法律承担了预测功能、信息功能，可以为社会的发展创造良好的环境。行政法对社会关系的调整也往往表现为上列三种情形，当行政法对社会关系的调整落后于社会进程时，便起到了相反的作用，各法律规范自身的价值也就丧失。在行政法对社会关系的调整还能适应当时的经济、文化、政治水平时，它自身的价值仅实现了一部分。计划经济体制下，形成的我国行政法制体系对社会关系的调整要么是滞后的，要么是同步的。如有些法律规范认可了政府行政部门的一统化权力，而忽视了管理相对一方的自主性。市场经济对行政法的时代特征提出了新的要求，除了与时代同步外，最重要的是要承担超前性的调控职能。现代社会是信息化的社会，各种社会关系具有复杂性、多变性、未来性等特点。那么，作为承担效率职能的行政法不仅要积极地适应和调整现有的社会关系，更重要的是能够设定和在一定范围内调控即将出现的社会关系。要有一定的预测性和超前调控性。

（2）由程式到疏通。 行政法学中有一个根深蒂固的观念就是认为行政法的核心任务就是为行政机关的活动提供范式和程序。该观念不只是学者所特有的，立法者往往也有此种观念作为行政立法的出发点。它作为意识范畴对行政法制实践、尤其对行政立法起着重要指导作用。受其影响我国传统行政法突出了程式化的特性。换言之，计划经济体制下行政法制所追求的是严格的程式和行政过程中的工作环节。一个行政行为的做出，要经过许多道环节，许多道手续，往往贻误时机。行政管理相对人在取得某项权利时也要经过复杂的程式。例如，在我国有关行政许可证的取得，须经过六至八道环节。显然，程式化的行政立法倾向、行政执法过程既不适应市场对政府职能的要求，更不能适应各市场参与者在市场经济下活跃的经济行为。所以，效率职能要求行政法的法律表现必须由程式化转化为疏通化。即市场经济下，行政法的主要目的是疏通行政管理的各个环节，促使行政系统内部形成一个完整的运行系统。不致于出现阻塞、中断等不良现象。疏通各管理相对人之间的经济权益、政治权益、文化权益关系，最大限度地减少管理对象间的摩擦。疏通行政机关所管理的各种社会事务。很明显，疏通和程式是两种完全不同的法律表现。疏通所肯定的行政法制手段是宏观调控，而程式则强调行政权的全面干预。

（3）由规范到转化。 行政法是用以规范行政过程和行政管理关系的，这似乎已成为一种毋须证明的真理。然而，笔者认为，市场经济下行政法的转化作用似乎比规范作用更重要。规范作为行政法的法律表现其实质在于，确认各种现存的行政管理关系，确认行政关系中的权利义务，约束行政主体和管理相对一方当事人，其立足点在于维护已经存在的行政法秩序。显而易见，规范性的法律表现很难创设出新的社会关系，更难于起到调动全社会积极性的作用。而行政法的效率职能要求必须由规范的法律表现转变为转化的法律表现。所谓转化，我们认为包括三个有机联系的含义：首先，通过行政法把抽象的权力关系和社会关系转化为固定的形式，使每一个特定的权力关系具有法律的外壳。而这个外壳能够容纳各种变化了的新的权利义务关系，使行政权力受到法律原则和市场原则的限制。其次，把各市场参与主体传统的政治信念和经济信念转化为适应市场要求的价值观念。再次，通过行政权把各种社会因素转化为促进市场发展的物质力量。如果说，规范的法律表现侧重法律静态倾向的话，那么，转化的法律表现则使行政法具有了明显的动态属性。正是这种动态性体现了行政法的效率职能。

（4）由侧重制裁到侧重激励。现代管理一般有两种手段， 即“棍棒”和“胡萝卜”。前者指通过制裁、强迫等手段使管理相对人就范。后者指通过引诱或诱导的方式使管理者服从管理。我国传统行政侧重前者，就是说，为了实现行政法的社会价值，国家赋予了行政机关制裁、强制、命令等权力，并把此作为主要的行政手段，促使相对义务当事人忠实履行义务。但没有给激励以应有的法律地位。市场经济下，无论行政机关还是被管理者，都呈现出了极大的主动性，就行政机关的职权行为而论，应当是主动的、积极的而不是消极的、被动的。就相对人对市场的参与来讲，亦应是自觉的、自愿的。这就要求，行政法无论对行政机关的作用还是对相对一方当事人的作用都应以诱导为主。国家必须在行政法上确立相应的激励制度。通过建立激励机制调动管理者和被管理者的积极性，使社会主义市场经济真正成为一种自觉、自愿、自主和平等的经济制度。