农村税费改革与税制现代化
（周倍良，清华大学法学院）

自从有了国家，便有税与费。我国古代社会以农立国，税（费）也就成了封建王朝的主要财政来源。“皇粮国税、天经地义”便成了中国千千万万农民身上的一道沉重枷锁。“苛捐杂费猛于虎”、农民不堪重负、身受其害。进入现代，由于历史条件和经济水平的限制，农业税曾一度是我国各级财政收入的主要来源。时至今日，我国仍为世界范围内为数不多的几个对农业征收税费的国家。2005年，伴随着全面取消农业税的浪潮的兴起，这个问题似乎走到了终点，但问题是否就这样简单呢？全面取消农业税是否就“一劳永逸”了呢？农民还要不要征税？怎样征？农村税费改革怎样与税制现代化相结合？这些都是我们需要重新思考的问题。本文试图从税制改革过程中农村存在的问题以及解决途径的角度，来揭示农村税收改革与现代税制的互动关系。
关键词：城乡二元化的税制格局 城乡统一税制 现代税收制度
农业税是我国最古老的税种，它随着历史的发展而不断变化的，如秦汉时期称为“田租、口赋”；唐朝称为“租、庸、调”；后改为“户税”和“地税”；清朝叫做“丁漕”；民国时期称为“田赋”。新中国成立后，按照“发展经济，保障供给”的方针和兼顾国家、集体、个人三者利益的原则，农业税演变成对从事农林牧渔生产、取得收入的单位和个人征收的一种实物税。建国初期曾一度是我国各级财政收入的主要来源，为积累原始资本、建立新中国工业体系发挥了积极作用。然而随着我国经济的不断发展，农业税占整个国家财政收入的比重逐年下降，而这种城乡二元化的税制格局，也严重阻碍了现代农业的发展，导致“三农”问题成为世人瞩目的焦点。90年代伴随着我国市场经济的建立，农业税也吸引了更多关注的目光。党的十六届三中全会明确提出了“创造条件，逐步统一城乡税制”的新思路，要求进一步“完善农村税费改革试点的各项政策，取消农业特产税，逐步降低农业税税率，切实减轻农民负担”。时隔不久，2004年中央“一号文件”又进一步提出“有条件的地方，可以进一步降低农业税税率或免征农业税”，引发世人对农业税的关注。２００５年新春伊始，在一些发达省份的带动下，一场全面取消农业税的革命拉开。到目前为止，全国已有２５个省、自治区、直辖市宣布取消农业税。其他省也将采取相应的措施。
随着我国国民经济持续快速增长，中央和地方财力显著增强，地方已经有能力给农民更多实惠，因此此次全面取消农业税实乃水到渠成之举。取消农业税，对农民权益的保护意义重大。我国改革率先从农村突破，并以磅礴之势迅速推向全国，取得了举世瞩目的伟大成就。但随着改革的进程，“三农”问题却越来越突出。“三农”问题是在转轨时期，旧体制保留有余而新体制跟进不足所造成的，“三农”问题的核心是农民权益的保护问题。过去计划经济对农村产生的是到村到组、到边到角的影响，计划经济的管理方式延伸到农村社会的各个角落，如果根除计划经济的思维方式和管理方式，农村中存在的问题几乎都可以迎刃而解；农产品购销政策的改革、户籍改革和三提五统的取消等充分证明了这一点。农村改革最根本的是要给予农民完整的权益保障。现实阶段，取消农业税是从大局观的高度和政策选择的角度考虑和解决农民权益的保护问题，对农民权益全面长期的保护（尤其是相关的土地权益）和农村市场化的进程将会产生深远的影响。取消农业税，对基层政府职能转换意义重大。由于农业税的特定征收对象和现行农村的治理特点，只要农业税存在下去，基层政府与农业税的征收行为始终会难解难分地纠结在一起。而且某些基层政府把农业税的征收演化成了竭泽而渔式的恶性“收、养”机制，这不利于基层政府职能的转换。农业税的取消无形地剥离了基层政府不规范权力的又一依仗，基层政府的行政行为将会逐步得到规范，有利于改善干群关系。同时，取消农业税，对解决农民负担和农民增收意义也很重大。
需要正视的问题
一举取消延续几千年的“交皇粮”政策，农民可谓欢欣鼓舞，对于推进农村现代化建设和完善我国税收制度都有着深远的意义。但问题是否就这么简单，取消农业税，是否就真的等同于农民负担完全减轻？取消农业税是否就像有的人所称的那样“农民从此不用再缴税了”吗？在全面取消农业税的大跃进中，我们的中央财政和地方财政做好准备了吗？笔者认为需要全面而长远地看待这个问题。既要看到我国农村的现状，又要将其放到现代市场经济的大背景下来考量。
农村税费改革在减轻农民负担的同时，加重了乡村两级债务和财力缺口，使乡村组织运转困难增大，农村公益事业发展受到影响。资料显示1997年全国村级负债（不包括企业）1978亿元，村均27万元，扣除债权，净负债1035亿元，村均净负债14万元；乡级政府平均负债365万元，净负债182万元。农村税费改革减少了乡村财源，多数乡村收入锐减，基层工作难以顺利开展，农村义务教育、乡村道路建设、农田水利建设等一系列涉及农业生产、社会发展的大额投入项目，在国家还没有新的固定投资渠道之前，都没有保证。农村一些基础设施建设出现停滞或因缺乏资金而得不到维护的状况。缺口资金在依靠上级财政转移支付不现实的情况下，基层政府为正常运转，很有可能将现在的财政收支困难问题及历史债务包袱转移给种田农民，或巧立名目，或乱集资、乱摊派，出现减负反弹现象，因而最终无法完成税费改革的初始目标。
解决办法
进一步深化农村税费改革、建立现代型的税收制度
取消农业税，只是减轻农民负担的治标之策。要从根本上提高我国农村发展水平，必须进一步深化农村税费改革，从而总体上完善我国税收制度，建立起符合市场经济和现代税制要求的新型农村税收制度。而农村税费改革是一项综合性改革，其完成需要从以下几方面着手。
1、建立现代税收制度
现代市场经济条件下，严格来说任何经营者都需要纳税。纳税成为每个公民的义务。我国目前全面取消农业税只是取消了农民关于农业生产的税收，但不等于取消对农民的征税。这是需要在观念上转变的。目前，我国正面临着建立现代税收制度的大趋势。因此，农村税费改革也应纳入到这个大系统中来。参照现代市场经济国家范例，当前的主要任务便是积极推进城乡统一税制改革。按照国民待遇原则和政治平等法则。从均衡城乡负担、国民平等纳税角度出发，积极推行城乡统一税制改革，使城乡居民的税收权利与义务平等，消除不应由农民承担的税费份额，让农民享受到应该享有的平等的国民待遇，使城乡居民得到大体平等的公共服务，从而最大限度地提高税费制度改革设计的社会使用效率和制度收益。按照这一目标，应当在农村全面取消各种农业税，而代之以征收各种现代型税收。具体措施如：
（1）加快全面取消各种农业税的步伐，争取尽快在全国范围取消农业税；
（2）征收财产税或资源税。自己的财产和使用国家资源都应该向国家纳税。如按土地使用面积、等级和用途类型在农村开征土地使用税；
（3）征收营业税。这主要是针对农民的经营性活动；
（4）征收增值税。严格来讲，农业生产是有增值部分的。按照增值税的内涵，只要有增值，有购进生产资料和原料，就应当交纳增值税；
（5）征收所得税。全世界范围内，经营者只要有营利，就得交纳所得税。我国农民以前没有。随着建立现代税制的要求，也应对农民征收其收入的个人所得税。
2、建立规范的公共财政系统。
按照公共财政规范的要求，改革支出管理体制，彻底改变重城市轻农村的支出政策，切实发挥政府财政的社会再分配功能作用，向城乡提供相对均等化的公共服务。需要：
（1）重新界定财政支出范围和财政预算安排顺序，保证乡镇政府实现其只能和农村公共事业的资金来源；
（2）改革财政支出方式，完善财政预算支出管理制度，加强财政监督管理，增加对农业投入，从而从根本上解决乡镇的财力缺口，提高农业生产力，增加农民收入。
3、建立适应现代化需要的农村基层治理结构
积极推行乡村行政事业机构改革，改革和精简乡村机构、压缩人员、节约开支。按照社会主义市场经济发展的要求，科学界定乡镇政府职能范围，合理设置机构，切实减少政府工作人员；充分发挥村民自治组织作用，减少政府对基层的经济社会事务的直接干预；精简机构，压缩乡村干部人数。通过这一系列改革，精简机构和人员，提高政府办事效率，从而减少财政开支，也减轻农民负担。
总之，要大胆探索与国际化和市场化相适应的农业税制体系。由于我国农业专业化、商品化和现代化程度非常低，短期内还不能像其他市场经济国家那样，对农业实行与其他纳税对象同样的税制。但基于我国经济体制市场化改革的方向，农业税制也有一个与国际接轨的问题。因此，我们要大胆探索农业税制改革方向，如以上提到的将农业税改为土地使用税和产品税，建立以农户收入所得税为主体的税制体系。当然为了防止在这个过程中地方政府巧借名目乱收费等不良现象的出现，所以应尽快加强此方面的立法活动。
针对目前地方财政所出现地困难局面，各级地方政府应积极改变过去过分依赖农业税这种不合理的税收制度的弊病，充分发挥其他税收的作用和政府间转移支付的作用。在这个过程中，如何增加转移支付的力度，调整中央与地方财政分配关系将成为关键。


河南省开封市人民政府


开封市人民政府关于印发《开封市价格调节基金征收管理办法》的通知
汴政〔2005〕25号

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各县、区人民政府，市政府各部门，各有关单位：
　　《开封市价格调节基金征收管理办法》已经市人民政府第9次常务会议通过，现印发给你们，望认真贯彻执行。


二○○五年三月二十五日


开封市价格调节基金征收
管　理　办　法


第一条　为适应社会主义市场经济发展的需要，进一步增强政府调控市场的能力，确保人民生活的基本稳定，根据《中华人民共和国价格法》“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控市场，稳定价格”的规定和国家、省有关文件规定，结合我市实际情况，制定本办法。
第二条　本办法所称价格调节基金是政府依法按照“取之于民，用之于民”的原则，为调控市场价格、抵御市场风险、促进社会安定和经济发展，在一定范围内征收的专项基金。价格调节基金要坚持从严掌握、滚动发展、扩大积累的使用原则，提高资金使用效果，做到取之有道，用之有方。
第三条　市政府成立价格调节基金征收管理领导小组，负责领导、协调价格调节基金征收工作，审定批准基金投向和数额。领导小组下设价格调节基金征收管理办公室，具体负责基金的征收、使用管理等日常工作。办公室设在市发展和改革委员会。
第四条　价格调节基金由市价格调节基金征收管理办公室负责组织征收，亦可根据实际情况，委托其它有关部门代征。
第五条　价格调节基金征收范围和标准：
（一）旅店业、餐饮业（含咖啡厅、茶座、酒吧等），营业性歌舞厅、网吧等场所，洗浴业、美容美发业、照相业，按营业收入的2%计征。
（二）游览参观点，按其门票收入，缴纳营业税的按4%，未纳营业税的按8%计征。
（三）城区建筑施工（安装）、装饰、装修行业按承揽工程总造价的0.2%计征。
（四）用于工、商业用途的房屋出租行业，按租金收入的1%计征。
（五）广告经营企业和有广告收入的单位(含从事制作、代理、媒体发布等业务)，分别按广告营业额和广告代理额的1.5％计征。
　　上述行业出现难以核算营业收入或帐薄不全等情况的，可实行定额征收。
　　对其它高消费行业，将适时开征价格调节基金。
第六条　被征单位确因经营困难，可书面提交减、缓缴申请，经市价格调节基金征收管理办公室审核后，由市价格调节基金征收管理领导小组审批后执行。缓缴的价格调节基金于经营好转时全额补缴。
第七条　价格调节基金纳入财政预算外资金管理，票款分离，专款专用，实行“收支两条线”。要严格按规定的范围、标准和程序征收，任何单位和部门不得擅自截留、坐支或挪用。使用价格调节基金的单位，要自觉接受财政、价格、审计部门的监督，保证“专款专用”。
第八条　征收价格调节基金时，要统一使用财政部门印制的专用票据，并加盖“开封市价格调节基金专用章”。否则，被征单位和个人有权拒缴。
第九条　价格调节基金可按月征收，也可据实征收。被征收单位应于每月15日前将应缴基金缴到市“价格调节基金专户”或所属负责征收的单位。征收单位也可到被征单位征收。
第十条　价格调节基金主要用于：
（一）与群众日常生活关系密切的重要商品价格出现剧烈波动或在发生水灾、旱灾、疫情等突发事件时进行市场价格平抑。
（二）对城市生活特困群体的基本生活救助，补贴本市生活贫困居民。
（三）城市旅游、文化产业建设，就业和扩大再就业项目的扶持投入。
（四）市政府为调控市场投放的其它项目。
第十一条　价格调节基金所有权和使用支配权归市政府。使用时，由使用单位编制使用计划，市价格调节基金征收管理办公室审核，经市价格调节基金征收管理领导小组批准。
第十二条　对应上缴价格调节基金而逾期不缴的单位，依法加征滞纳金，拒不缴纳的按照国家有关法律、法规予以查处，并依法申请人民法院强制执行。
第十三条　征收单位坐支、截留价格调节基金，要追究当事人和单位领导的责任，并根据情节轻重予以严肃处理。
　　征收人员利用职权，不经批准随意减、缓、免征的或利用职权吃、拿、卡、要的，根据情节轻重给予当事人相应的处理。
第十四条　干扰价格调节基金征收工作，妨碍执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定给予处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第十五条　为加大对价格调节基金的征收力度，积极鼓励征收单位的征收工作，可在实际征收金额中留取10%作为代征手续费和奖励费用。
第十六条　本办法适用于市城市规划区范围内所有的单位和个人。
第十七条　本办法自2005年4月1日起执行。汴政〔1994〕49号、汴政〔1997〕37号、汴政〔2003〕3号文同时废止。