上海市人民政府


上海市人民政府关于批转市发展改革委等四部门制订的《上海市市级建设财力项目管理暂行办法》的通知

沪府发〔2009〕49号


各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
　　市政府同意市发展改革委、市建设交通委、市财政局、市审计局制订的《上海市市级建设财力项目管理暂行办法》，现转发给你们，请认真按照执行。

上海市人民政府
二○○九年九月十六日

上海市市级建设财力项目管理暂行办法

　　第一章总则
　　第一条（目的和依据）
　　为了进一步规范政府投资行为，加强市级建设财力项目管理，提高政府投资决策的科学化、民主化水平，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于投资体制改革的决定》和国家、本市的有关规定，制定本办法。
　　第二条（适用范围）
　　市级财政预算内基本建设支出（以下称“市级建设财力”）安排的投资项目适用本办法。
　　第三条（投资安排原则）
　　市级建设财力安排要服务国家战略，符合本市国民经济和社会发展规划，有利于经济社会和人口资源环境的协调可持续发展，有利于经济结构的优化，有利于统筹各类政府性资金，严格遵守科学、民主原则，注重公平和效益，加强管理和监督。
　　第四条（投资领域）
　　市级建设财力主要用于关系公共安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，推进科技进步和高新技术产业化等。
　　第五条（投资方式）
　　市级建设财力投资根据项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、贴息等方式。
　　第六条（职能分工）
　　市发展改革、财政、建设、审计、规划土地、环保等部门按照各自职能，对市级建设财力项目进行管理和监督。第二章项目审批程序
　　第七条（发展规划）
　　市有关部门应当依据本市国民经济和社会发展中长期规划，结合实际需要和条件，编制重要领域的专项发展建设规划，明确发展的指导思想、战略目标、总体布局和主要建设项目等。经市发展改革委会同有关部门综合平衡并报市政府批准的专项规划、专项发展建设规划，是市级建设财力投资决策的重要依据。
　　第八条（项目储备库）
　　由市发展改革委会同相关部门根据国民经济和社会发展中长期规划，以及发展建设规划等，研究提出规划期内需安排市级建设财力，以及需由市级建设财力平衡的投资项目，列入市级建设财力项目储备库，并深化项目前期工作，进行动态调整。其中，对项目总投资大且工程复杂、社会涉及面广的项目，应当开展预可行性研究，有关前期费用可由市级建设财力预安排。具体办法，由市发展改革委会同相关部门另行制定。
　　由市发展改革委会同有关部门根据市委、市政府的年度工作重点，对列入储备库的投资项目，按照重要性、迫切性以及前期工作深度，进行年度统筹平衡，优先考虑项目审批。
　　第九条（审批程序）
　　市级建设财力项目的基本审批程序，主要包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算、竣工验收等。
　　对以投资补助、贴息等投资方式投入另有规定的，从其规定。
　　第十条（项目报送）
　　项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算，由相关行政主管部门、市级政府性投资机构或国资授权控股集团公司上报或转报。
　　第十一条（项目建议书审批）
　　申请使用市级建设财力的项目，应当由相关行政主管部门或项目（法人）单位组织编报项目建议书，并提出使用市级建设财力规模的需求，报市发展改革委审批。项目建议书应当对项目建设的必要性、拟建地点、拟建规模、投资匡算、资金筹措以及项目的经济效益和社会效益进行初步分析，并按照有关要求提供相关文件。
　　如有需要，市发展改革委可征询相关行业主管部门的意见，通过直接委托或竞争性方式，选择具有资格的工程咨询机构对项目建议书进行评估。对符合条件的项目，由市发展改革委审批项目建议书。
　　第十二条（可行性研究报告审批）
　　有关行政主管部门或项目（法人）单位依据项目建议书批复，开展可行性研究工作。项目可行性研究报告须由有资质的工程咨询机构进行编制，在进行多方案比选的基础上，提出使用市级建设财力的合理需求，报市发展改革委审批。
　　可行性研究报告应当对项目在技术和经济上是否必要、合理、可行以及社会效益、生态环境、节能等进行全面分析论证，落实各项建设条件，并按照有关规定，取得相关单位的许可、承诺、证明或评估意见。
　　市发展改革委通过直接委托或竞争性方式，选择具有资质的工程咨询机构对项目可行性研究报告进行评估。未通过咨询评估的项目不予审批。如有必要，市发展改革委可征询相关行业主管部门的意见，或进行专家评议。
　　对规划、土地、环保等许可手续完备的项目，可简化相关程序。
　　第十三条（资金安排）
　　根据项目实际情况，市发展改革委可在项目建议书或项目可行性研究报告审批阶段，明确项目资金筹措方案和市级建设财力投资额度。其中，重要项目应当按照有关规定上报市政府同意。
　　第十四条（初步设计和概算审批）
　　依据可行性研究报告，项目（法人）单位应当通过直接委托或竞争性方式，选择具有相应工程设计资质的设计单位，编制初步设计文件。设计单位必须严格按照批准的可行性研究报告中的建设内容、规模、标准、投资和有关批复要求，以及国家规定的设计规范、规程和技术标准进行设计。
　　通过直接委托或竞争性方式选择具有资质的工程咨询机构对项目初步设计和投资概算进行评估后，除另有规定外，初步设计由市建设交通委会同市发展改革委审批，投资概算由市发展改革委负责核定，委托初步设计审批部门在审批初步设计时一并受理和批复。
　　第十五条（审批条件的一般规定）
　　批准项目建议书、可行性研究报告和初步设计概算除应当符合本办法第九条、第十条、第十一条、第十三条的规定外，还应当符合城市规划、土地、环保、节能、安全生产、技术法规等规定的条件，并办理相关手续。
　　项目（法人）单位、建设内容、建设地点等发生重要变化的，要按照基本建设程序及时办理项目调整手续。
　　第十六条（概算及实施方案等调整）
　　建设项目应当严格按照批复的初步设计和概算组织建设。项目（法人）单位在项目执行过程中，发生以下情况之一的，应当报市发展改革委按程序审批，在未经批准前严禁变更项目（法人）单位、建设内容、建设规模和建设标准：
　　（一）由市级建设财力全额投资的项目，投资发生变化的；
　　（二）由市级建设财力部分投资或安排资本金的项目，投资发生变化且需要调整市级建设财力投资的；
　　（三）由市级建设财力部分投资或安排资本金的项目，投资变化超过10%及以上的；
　　（四）由市级建设财力补助的项目，项目（法人）单位发生变化的或投资变化超过10%及以上的；
　　（五）由市级建设财力补助的项目，建设内容、建设规模、建设标准、建设地点发生变化，致使原定项目目标、效果等无法完成的。第三章项目年度投资计划安排
　　第十七条（编制年度计划）
　　每年三季度，由各项目（法人）单位通过相关行政主管部门、市级政府性投资公司或国资授权控股集团向市发展改革委上报或转报下一年度续建项目、申请新开项目市级建设财力资金需求总量。市发展改革委根据市政府当年确定的工作重点，会同市有关部门研究提出市级建设财力年度计划的安排建议，商市财政局后上报市政府审批。
　　第十八条（计划下达）
　　市发展改革委根据市政府批准的市级建设财力年度计划安排建议，结合项目进度，分期下达市级建设财力项目的年度投资计划。年度投资计划原则上每年10月底前下达。
　　项目可行性研究报告批复后，方可下达市级建设财力投资计划。
　　第十九条（年度计划执行）
　　项目年度计划一经下达，应当严格执行。如确需调整的，需及时申报调整。未列入年度投资计划的项目，不得擅自开工。第四章项目的建设实施
　　第二十条（招投标制）
　　除保密工程外，使用市级建设财力项目应当依法进行公开招标。保密工程由市保密局出具相关文件后，按照本市保密工程有关规定执行。
　　第二十一条（财务、工程监理）
　　对使用市级建设财力的项目实行财务（投资）监理制，进行全过程财务管理和投资控制。具体办法，由市财政局会同相关部门另行制定。
　　对使用市级建设财力的项目进一步完善和改革工程监理制，加强项目安全质量监督和投资控制。具体办法，由市建设交通委会同相关部门另行制定。
　　第二十二条（其他建设制度）
　　市级建设财力项目应当严格执行投资项目的法人责任制、监理制、合同管理制等有关项目建设法律、法规的规定。
　　第二十三条（项目“代建制”）
　　对使用市级建设财力的非经营性项目逐步推行“代建制”，通过招标等竞争方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期。项目竣工验收后，移交使用单位。
　　市级建设财力投资非经营性项目“代建制”的有关试点办法，由市发展改革委会同有关部门另行制定。第五章项目财务和资金管理
　　第二十四条（财务管理）
　　项目（法人）单位要按照基本建设财务管理的规定，建立完善的建设财务制度，设置基本建设账户，实行单独建账、单独核算，加强建设资金使用和管理。市财政局对建设资金的使用情况和项目的财务活动实施管理和监督。
　　第二十五条（资金管理）
　　市级建设财力必须专款专用，项目（法人）单位不得拆借，不得滞留，不得挪作他用。
　　第二十六条（资金申领）
　　项目（法人）单位应当根据下达的项目年度投资计划、工程建设进度，按照程序向市财政局申领建设资金。属于政府采购目录内的货物、工程、服务等，应当申请办理政府采购。
　　第二十七条（资金拨付）
　　市财政局根据“按预算、按项目年度投资计划、按进度、按合同”原则及有关规定，拨付建设资金。第六章竣工验收和资产管理
　　第二十八条（工程价款结算）
　　项目完工报备后，项目（法人）单位应当按照规定及时进行工程价款结算。市财政局可自行或委托社会中介机构对竣工结算进行审查。
　　第二十九条（项目审计）
　　使用市级建设财力的项目结算完成后，向市审计局提出审计申请，并将申请抄送市发展改革委。
　　对使用市级建设财力5000万元及以上的项目，由市审计局按照审计管理权限，并根据年度审计工作计划对项目组织审计。审计结束后，由市审计局出具书面审计报告，并抄送市发展改革委、市财政局。
　　对使用市级建设财力5000万元以下的项目，原则上由市审计局、市发展改革委、市财政局委托有资质的社会中介机构审计。审计结束后，由社会中介机构出具书面审计报告，报送市审计局、市发展改革委、市财政局。市审计局依据《中华人民共和国审计法》的要求，也可对使用市级建设财力5000万元以下的项目直接组织审计。
　　有关市级建设财力项目审计监督的具体办法，由市审计局会同相关部门另行制定。
　　若有必要，市发展改革委可根据审计结论，调整批复项目投资概算。
　　第三十条（综合竣工验收）
　　项目各单项验收完成后，由市发展改革委或委托相关行政主管部门组织项目综合竣工验收。
　　第三十一条（竣工财务决算）
　　项目（法人）单位应当按照规定，及时编制项目竣工财务决算。市财政局要及时审查批复项目竣工财务决算，项目（法人）单位依此办理核销拨款、固定资产移交手续，并加强固定资产的管理。
　　第三十二条（建成项目转让）
　　对已建成的市级建设财力项目，经市政府批准，可以依法转让产权或者经营权，回收的资金，继续用于市级建设财力其他项目的再投资。第七章监督管理
　　第三十三条（项目（法人）单位的责任）
　　项目（法人）单位应当严格根据项目批复的要求，组织实施项目，要严格依法合规建设。
　　项目（法人）单位在首次申报投资计划时，应当签订《市级建设财力项目责任承诺书》。项目（法人）单位要定期向市发展改革委、市财政局报告建设过程中的设计变更、建设进度、概算控制、资金使用等情况。
　　对违反国家法律法规和本办法规定的，视情节轻重，市发展改革委可对项目（法人）单位作出限期整改、通报批评、停止安排年度计划和停止审批其他项目等决定；市财政局可对项目（法人）单位作出停止拨款等决定；市审计局对违反国家规定的财政收支和财务收支行为依法进行处理处罚。违反法律、法规的，由有关部门依法追究项目（法人）单位及相关人员法律责任。
　　相关行政主管部门、市级政府性投资机构或国资授权控股集团公司要加强对项目（法人）单位的指导、管理和监督。
　　第三十四条（社会中介机构的责任）
　　咨询评估、监理、审价、审计、招标代理等社会中介机构及其咨询人员在工作过程中违反职业道德、造成重大损失和恶劣影响的，依法追究法律责任。
　　对不按照批复要求编报可行性研究报告或初步设计方案的相关咨询、设计单位，由市发展改革委视情况给予劝诫或限制其承担政府投资项目的设计任务，并建议有关资质管理部门给予相应处罚。
　　对项目（法人）单位未经市发展改革委批准，擅自提高建设标准、扩大建设规模、改变建设方案的行为，财务（投资）监理单位应当及时向项目（法人）单位的上级行政主管部门、市财政局、市发展改革委和市审计局报告。对未及时制止和报告上述行为的财务（投资）监理单位，由市财政局视情况给予劝诫或限制其承担政府投资项目的财务（投资）监理任务，并给予相应处罚。
　　对未按照规定履行安全质量监督和投资控制的工程监理单位，由市建设交通委会视情况给予劝诫或限制其承担政府投资项目的工程监理任务，并给予相应处罚。
　　第三十五条（管理部门的责任）
　　项目管理部门和行业主管部门及其工作人员应当严格执行法律、法规和本办法的有关规定。对在项目管理过程中滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊，索贿受贿的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第三十六条（稽察制度）
　　市重大项目稽察办根据《上海市政府投资项目稽察暂行办法》，负责市级建设财力重点项目建设的全过程稽察，并按照相关规定作出稽察处理。对市级建设财力超投资项目，稽察后方可调整投资概算及实施方案。第八章附则
　　第三十七条（党政机关办公楼项目）
　　党政机关办公楼等楼堂馆所项目除符合本办法有关规定外，还应当执行国家党政机关办公楼管理的有关规定。
　　第三十八条（参照执行）
　　其他市级政府性投资项目，可参照本办法执行。
　　第三十九条（办法的解释）
　　本办法由市发展改革委会同市建设交通委、市财政局、市审计局依据自身职能负责解释。

上海市发展和改革委员会
上海市建设和交通委员会
上海市财政局
上海市审计局
二○○九年九月十一

国务院


国务院批转国家经委、审计署、财政部关于制止向企业摊派的情况和意见的通知

　　国务院同意国家经委、审计署、财政部《关于制止向企业摊派的情况和意见》，现转发
给你们，请遵照执行。

　　去年四月，《国务院关于坚决制止向企业乱摊派的通知》（国发〔１９８６〕４９号）
下发以后，一些地区和部门向企业的摊派有所收敛。但是，这个问题还远未解决，需要做大
量的工作。为此，国务院同意国家经委、审计署、财政部及税务总局成立国务院制止向企业
摊派联合办公室（不增加编制，不确定级别，不增加经费），负责监督检查国发〔１９８６
〕４９号文件的贯彻情况，处理有关摊派的事件。为了严肃纪律，在近期内要抓住一些典型
案例，严肃处理，情节特别严重的要通报全国。

附：
国家经委、审计署、财政部关于制止向企业摊派的情况和意见
（一九八六年十二月二十九日）

国务院：

　　根据省长会议精神，今年七、八月间，国家经委、审计署、财政部联合发文，要求各地
区和有关部门对贯彻国务院国发〔１９８６〕４９号文件，制止向企业摊派的情况进行调查，
并会同有关部门到十多个省进行了检查。现将情况和进一步贯彻国发〔１９８６〕４９号文
件的意见报告如下：

　　一、今年四月，国发〔１９８６〕４９号文件下达后，多数地区和部门对贯彻文件精神
和规定进行了部署，一些地区和部门向企业的摊派有所收敛。但总的看来，这项工作还抓得
不深不透。

　　（一）有些地区和部门的领导同志对国发〔１９８６〕４９号文件重视不够，还没有把
制止向企业摊派的问题作为一项重要任务来抓。

　　（二）部分领导干部对某些问题算不算摊派，看法不一致，有的同志认为这个问题近期
内难以解决，信心不足；也有少数同志认为问题已基本解决，盲目乐观。认识不统一，行动
不果断。

　　（三）企业领导有顾虑，对被摊派的情况不敢讲，对摊派不敢顶。他们担心“既烧了香
（拿出了钱和物），又得罪了菩萨（得罪某些领导或部门）”，两头吃亏。目前，摊派的实
际情况要比调查统计数字严重得多。

　　二、摊派问题仍很严重，个别地区和部门向企业摊派有增无减。向企业摊派的名目多，
数额惊人。上至各级政府，下至街道居委会，既有企业的主管部门，也有与企业无直接关系
的文教、卫生、体育、新闻、广播、电视、电影、公安、司法、检察等部门，及至各类协会、
学会、研究会、基金会等，都纷纷向企业伸手要钱、要物。摊派的形式多种多样，有的按“
红头文件”要钱；有的根据某些领导同志的“讲话精神”摊钱；有的名义上叫“自愿赞助”，
实则强制无偿“集资”；有的高额收费，滥定罚款；有的则完全是敲诈勒索。对于这些，企
业苦不堪言。摊派主要有以下几类：

　　（一）市政建设和城市公用设施摊派，约占摊派总额的５０％以上。据调查，河南省有
六十七个企业，仅在城市“四化”（路面硬化、空气净化、环境绿化和美化）、修道路和公
用设施方面的摊派额就占被摊派总额的７６％。这类摊派多以“集资”形式出现，往往以各
级政府的名义下达，或是经过政府领导同意，企业很难抵制。

　　（二）教育费用摊派。据沙市五十二个企业（事业）单位统计，这类摊派约占摊派总额
的４３％。国家教委、财政部规定征收教育费附加后，不准再向企业摊派教育经费，但实际
上未能完全制止，有的企业交了双份钱。湖北省的个别学校为了逼交“集资”费，竟多次将
在校就读的交通部某局的职工子女撵出学校。

　　（三）各部门、机关、团体搞的“集资”、捐款、赞助、收费、罚款等。这些钱往往用
于发奖金、买汽车、盖房子等。一些城市的公安派出所以配备交通工具为名，向企业摊派款
项，并说哪个企业不拿钱，哪个企业的安全保卫他们就不负责。各类协会、学会林立，增加
了企业负担。武汉钢铁公司自一九八二年以来，赞助、资助各类协会、学会、基金会就支付
了一百多万元。

　　向企业摊派造成了极大的危害。一是挤占企业留利，限制了企业活力，据江苏省估计，
各种摊派约占企业留利的２０％至４０％；二是挤占了国家财政收入，据陕西省审计局对八
十户工交企业的调查统计，摊派总额中有８２．５％被打入了成本；三是使计划基本建设规
模难以控制；四是给大手大脚挥霍浪费以可乘之机；五是给企业领导造成极大的精神压力，
使他们无法集中精力搞好生产和管理。

　　三、向企业摊派制止不住的原因。

　　（一）长期存在的“平调”思想在作怪。一些同志认为，反正是国家财产，只要不纳入
私囊，谁来使用，用在哪里，都没关系。

　　（二）国家安排建设项目时，资金留有缺口，让地方自筹解决。地方为了得到这些项目
和相应的国家投资，明知财力不足也先接下来，然后向企业摊派。这种“钓鱼”的做法，是
巨额摊派的主要根源，也是导致基本建设规模膨胀的重要原因之一。

　　（三）一些领导同志想在任期内多做几件好事，留下“政绩”。但他们不是从实际出发，
量力而行，而是大上基本建设项目，造成很大浪费。

　　（四）某些领导同志党性不强，法制观念淡薄。他们对党和国家的规定置若罔闻，往往
从本地区、本单位的局部利益出发，不顾大局，对摊派听之任之，或公开支持，甚至带头摊
派。重庆市向企业预收汉渝公路嘉陵江南北段过路费，一些企业强烈要求上级部门干预。国
家经委等部门正式发文请重庆市考虑企业的正当要求，但他们置之不理。

　　（五）企业实行自主经营、自负盈亏的外部条件尚未具备。在政企尚未分开，原材料、
能源、运输、资金和职工生活等方面还有求或受制于人的情况下，企业对摊派不敢违抗。

　　四、进一步贯彻执行国发〔１９８６〕４９号文件的意见。

　　（一）各级人民政府的领导同志，要端正思想，做出表率，提高对制止向企业摊派问题
重要性的认识，带头贯彻执行国发〔１９８６〕４９号文件。哪一级发生问题，由哪一级首
长负责。

　　（二）国务院各部门和各级人民政府要按照国发〔１９８６〕４９号文件的精神，对以
前制定的有关规定认真进行清理，凡与文件精神不符，上面开了口子，导致下面摊派的，要
立即明令废止，并将清理报告国家经委、审计署和财政部。

　　（三）财政、税收、物价大检查，应把向企业摊派问题列为检查内容之一。检查的重点
应当是搞摊派的部门和单位，而不是受害的企业。

　　（四）建议国务院授权国家经委会同审计署、财政部及税务总局成立国务院制止向企业
摊派联合办公室（不增加编制，不确定级别，不增加经费），负责督促检查国发〔１９８６
〕４９号文件的贯彻情况，处理有关摊派的事件。

　　（五）严肃纪律，坚决按照国发〔１９８６〕４９号文件办事。所有摊派都必须制止，
特别是在《城市维护建设税暂行条例》和《征收教育费附加的暂行规定》颁发以后，凡是以
兴办市政建设、城市公用设施和教育事业为名，向企业和行政、事业单位及学生家长进行摊
派都是不合法的，被摊派者有权抵制，各级财政部门有责任将摊派所得收缴国家财政。近期
内要抓住一些典型案例，严肃处理，情节特别严重的要通报全国。

　　（六）新闻、出版、广播、电视等宣传部门要加强对制止向企业摊派的宣传报道，统一
思想，形成舆论力量。不要把一些向企业摊派的做法作为经验去报道。要多宣传在城市建设
和其它建设事业中量力而行的典型事例。

　　（七）健全法制。建议有关部门抓紧制订《企业保护法》，各级司法机关尽快建立经济
法庭，受理有关摊派的案件。

　　以上报告，如无不妥，请批转各地区、各部门遵照执行。