内蒙古自治区阿拉善盟行政公署


阿拉善盟行政公署关于印发阿拉善盟综合应急救援实施办法的通知



各旗人民政府，行署各委、办、局，开发区、示范区，各大企业：
　　现将《阿拉善盟综合应急救援实施办法》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。


　　第一章 总 则


　　第一条 为整合应急资源，规范应急救援行动，控制、减轻和消除突发事件引起的严重危害，保护人民生命财产安全。依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国消防法》等法律法规，结合我盟实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称应急救援，是指应急救援队伍组织营救和救治受灾人员疏散撤离，并妥善安置受到威胁的人员，迅速控制危险源，防止次生灾害事故发生，以及采取其他救助措施的行为。
　　应急救援包括事故单位自救和对事故单位以及事故单位周围危害区域的社会救援。
　　第三条 应急救援工作是在"预防为主"的前提下，贯彻统一指挥、分级负责、区域为主、单位自救和社会救援相结合的原则。
　　第四条 应急救援的基本任务。一是立即组织营救受害人员，组织撤离或采取其他措施保护危害区域内的其他人员；二是迅速控制危险源，并对事故造成的危害进行检验、监测，测定事故的危害区域、危害性质及危害程度；三是做好现场清洁，消除危害后果；四是查明事故原因，评估受害程度。
　　第五条 本办法适用于我盟境内行政事业单位和生产经营单位的突发事件应急救援工作。
　　第六条 应急救援队伍执行应急救援任务，坚持"控制事态、稳妥处置、救人第一、科学施救"的原则。


　　第二章 综合应急救援队伍建设


　　第七条 盟综合应急救援队伍建设，坚持"政府领导、部门配合、统一指挥、协调作战"的原则。
　　（一）成立盟综合应急救援机构。盟长担任总指挥，政府应急救援机构、综合应急救援队负责人担任副总指挥，盟应急救援各职能部门负责人为成员。综合应急救援的日常办事机构为阿拉善盟行署应急管理办公室（以下简称应急办）。
　　（二）依托公安消防支队成立盟综合应急救援队。行署分管盟长任综合应急救援队第一政委，盟公安消防支队支队长担任队长。
　　（三）按照突发事件类别，依托系统、行业特点成立专业应急救援分队，系统、行业的负责人为专业应急救援分队队长。
　　（四）旗人民政府、区管委会和安全生产责任较重的企业、事业等基层单位，组织有相关救援专业知识和经验的人员成立专（兼）职应急救援分队，负责人为专（兼）职救援分队的队长。
　　（五）依托共青团、工会、红十字会等机构，建立青年志愿者和红十字志愿者应急救援队伍。
　　（六）建立应急管理专业技术人员人才库，聘请有关专家组成应急救援专家组，对应急救援工作提供技术支持。
　　（七）招聘、录用合同制或事业编制的综合应急救援专业队员。
　　第八条 盟综合应急救援队伍由应急救援机构、应急救援队、专业应急救援分队、专（兼）职应急救援分队、志愿者队伍、应急救援专家组，专业救援人员组成。联动成员单位由盟委办、行署办、监察局、宣传部、发展改革委、经济和信息化委、公安局、民政局、财政局、金融办、人力资源和社会保障局、教育体育局、国土资源局、住房建设局、交通运输局、水务局、农牧业局、林业局、商务局、卫生局、环保局、粮食局、安全监管局、气象局、地震局、工商局、质量技术监督局、食品药品监督局、工会、团委、红十字会、电业局、旅游局、人防办、阿拉善军分区、交警支队、消防支队、武警支队、森警大队、中石油阿拉善分公司和中国移动、联通、电信公司阿拉善分公司组成。


　　第三章 综合应急救援队伍职能与管理


　　第九条 盟综合应急救援机构工作职责：
　　（一）完善盟应急救援队伍体系建设，加强综合应急救援队伍体系的领导和管理；
　　（二）建立健全预测预警、信息报送、先期处置、应急响应、信息发布等应急救援工作运行机制；
　　（三）根据灾情需要及时调度、指挥相关力量进行应急救援与处置；
　　（四）建立健全社会应急保障体制，建立跨区域的应急物资调剂供应渠道；
　　（五）组织开展应急演练，指导应急救援的宣传、培训和应急救援队伍的训练管理等日常工作；
　　（六）定期召开全盟综合应急救援会议，研究制定完善突发事件应急救援预案。
　　第十条 综合应急救援队伍工作职责：
　　（一）加强队伍建设，做好应急救援保障工作；
　　（二）制定应急救援预案并开展训练演练；
　　（三）承担自然灾害、建筑施工事故、道路交通事故、群众遇险、社会安全事件等综合性应急救援任务。协助有关专业队伍做好水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林草原火灾、生物灾害、矿山事故、危险化学品事故、水上事故、环境污染、公共卫生、核与辐射事故等各类突发事件抢险救援工作；
　　（四）承担应急救援机构交办的其他应急救援工作。
　　第十一条 专业应急救援分队工作职责：
　　（一）加强队伍建设，做好应急救援保障工作；
　　（二）制定应急救援预案并开展训练演练；
　　（三）承担本系统、本行业的应急救援工作；
　　（四）承担应急救援机构交办的其他应急救援工作。
　　第十二条 专（兼）职应急救援分队工作职责：
　　（一）加强队伍的训练和管理，制定应急救援预案并开展训练演练；
　　（二）加强应急知识普及和技能培训；
　　（三）承担本地区、本单位突发事件的先期处置和应急救援工作；
　　（四）承担应急指挥部交办的其他应急救援工作。
　　第十三条 应急救援志愿者队伍工作职责：
　　（一）开展应急知识的科普宣教工作；
　　（二）发挥专业知识和技能优势，协助搞好应急救援工作；
　　（三）参加应急救援机构交办的其他应急救援辅助工作。
　　第十四条 应急救援专家组工作职责：
　　（一）参与应急救援的分析研判，提供决策建议；
　　（二）参与应急救援教育培训工作及相关学术交流与合作；
　　（三）承担应急救援机构交办的其他工作。
　　第十五条 应急救援专业队员职责：
　　（一）统计应急救援数据，发布或报送相关信息；
　　（二）掌握应急救援专业理论知识技能，开展应急救援训练；
　　第十六条 应急救援队伍管理
　　盟综合应急救援队伍在盟应急救援机构的领导下，实行资源整合、优势互补，密切配合，根据部门、行业、单位特点，加强内部管理，强化业务培训，规范应急救援程序，提高综合应急救援事故处置的快速反应能力。
　　（一）业务培训。盟综合应急救援队伍和联动单位要有计划、有安排、有目的地抓好具有岗位特点、业务特点、救援重点的教育培训活动，对全盟范围内有应急救援任务的成员单位、系统、行业、厂矿、企业负责人、重点岗位人员进行轮训，强化应急救援实力，提高全员素质。
　　（二）备勤备战。 盟综合应急救援队伍，坚持24小时值班制度，保证通讯联络畅通，应急救援所需器材装备完整好用，接到应急救援出动命令后能及时、准确到达救援现场，开展施救。


　　第四章 综合应急救援保障机制


　　第十七条 经费保障。盟委行署建立应急救援经费保障机制，坚持"突出重点、兼顾一般、科学保障、平战结合"的原则，把综合性应急救援经费纳入盟本级年度财政预算，按照行署应急救援需要确定经费预算指标。各旗人民政府、区管委会同步制定本级应急救援财政经费预算，切实满足各旗区应急救援工作正常运转。
　　第十八条 器材装备保障。根据国家、自治区相关规定配齐配强应急救援器材装备，盟财政局每年应列支专项经费用于应急救援队伍训练、器材装备的维护、更新和高科技、高技能应急救援新装备的购置。本着"就近、快速、实用"的原则，各旗人民政府、区管委会每年预算专项经费用于购置应急救援器材装备，逐年提高本地区应急救援能力。
　　第十九条 应急救援物资保障。阿拉善盟行政公署建立应急救援物资储备制度，盟民政局建立物资储备库，储存帐篷、棉衣被等各类救济物资；盟卫生局建立药品储备库，储存足够的抗生、消炎等各类急救药品，储存适量的消杀药品、消杀器械、应急接种疫苗、链霉素、磺胺类药物、应急监测试剂、疫情监测设备、环境监测的仪器和试剂及个人防护物品；盟住房建设局建立重型机械征召调集机制。
　　各旗人民政府、区管委会建立相应的物资保障机制，从本地区可能发生的灾害事故种类特点出发，建立相应物资、药品储备保障制度，重型机械征召调集签约制度，达到本地应急救援需要。
　　第二十条 应急救援信息保障。建立盟综合应急救援信息保障制度，确定专门的应急救援信息员，收集、整理、报送应急救援常态信息，突发事件或灾害事故，根据指令，通过信息平台向应急救援成员单位、人民群众发布灾害事故信息，做好对外新闻发布工作。
　　各旗人民政府、区管委会、行业主管部门、生产经营单位，应建立安全信息收集、评估、报送制度，每季度向盟应急办上报本地区、单位、行业安全信息。
　　第二十一条 应急救援交通道路保障。建立应急救援交通道路保障机制，开辟应急救援绿色通道，盟公安局、交通运输局接到应急救援命令后，优先为应急救援提供专门通道和必要的交通管制。


　　第五章 综合应急救援预警 调度 指挥与处置


　　第二十二条 建立应急预警机制。坚持"横向到边，纵向到底，科学有效"的原则制定应急预案。盟应急救援机构按照一级响应，制定盟级总体应急救援预案，应急救援成员单位要结合本单位、部门、行业等特点制定专项应急预案，各旗人民政府、区管委会、行业系统（行政）主管部门（机构）、生产经营单位、驻盟各垂直管理单位、盟内企业都应编制突发事件应急预案。预案制定必须规范、针对性强、可操作，经本级权威论证评审合格后，报盟应急机构备案。各应急成员单位、系统、行业、主管部门，各旗人民政府、区管委会要定期对预案进行演练，增强协调配合和实际作战能力。
　　第二十三条 建立快速调度机制。依托公安"110"、消防"119"、卫生"120"建立盟综合应急救援调度指挥平台，承担等级灾害事故的力量调集。应急救援成员单位的通讯平台要与盟综合应急救援调度指挥平台实行无缝对接，形成覆盖全盟的应急快速调度网络。根据灾害等级或演练、拉动需要，启动盟级应急救援预案，调集救援力量，快速集结，迅速赶赴现场。
　　第二十四条 盟综合应急救援调度信息发布，可第一时间通过广播、电视、互联网、移动通讯网、固定电话等方式，向相关应急救援单位和个人传递，接到应急信息后，快速集结，按照指令，迅速出动。
　　第二十五条 按照统一指挥，逐级指挥的原则，盟应急救援机构接到突发事件报警后，应当根据其性质、特点和危害程度，按照相关预案的要求启动应急响应。依据应急救援需要，成立现场指挥部，负责现场的应急处理工作，现场指挥部由现场最高政府首长任总指挥，盟应急救援机构负责人、综合应急救援队伍负责人为副总指挥，相关部门单位为成员。应急救援队、专业应急分队、专（兼）职救援分队、志愿者队伍在总指挥、副总指挥的统一指挥下，根据任务、职责分工展开工作。
　　第二十六条 加强协作，科学处置。盟应急救援机构所属单位、部门和系统行业，紧密配合，互通信息，果断处置，降低损失。
　　第二十七条 各旗人民政府、区管委会根据本地实际，建立各旗区应急救援调度指挥平台，调集辖区力量，指挥处置辖区内突发的灾害事故事件。
　　第二十八条 应急救援任务结束后，应急救援指挥部报请盟委、行署同意，清点救援队伍人员、物资、器材装备，核准消耗，有序撤离现场，恢复正常备勤状态。
　　第二十九条 应急救援装备征召重型机械、装备物资、医疗药品、油料食品等应急救援所需品，按照先征用后结算的方式，救援结束后，由事故单位统一清算。事故单位无力承担的，由事故发生地旗人民政府协调解决。


　　第六章 法律责任与奖惩


　　第三十条 综合、专业、专（兼）职应急救援队参加非本辖区、本专业、本单位应急救援工作期间，其在本单位的工资和福利待遇不变。对表现突出、成绩显著的单位和个人，由盟委、行署按照国家有关规定给予表彰或者奖励；各部门、单位可依据本部门、本单位的规定给予表彰或者奖励。
　　志愿者参加应急救援工作或者受指派协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资和福利待遇不变，对表现突出、成绩显著的，依据国家和自治区相关规定给予表彰或者奖励。盟委、行署对在应急救援工作中伤亡的救援人员依法给予抚恤。
　　第三十一条 在处置应急救援突发事件时，有关部门或单位不履行职责，有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接负责人员依法给予处分：
　　（一）未履行自身的职责，未做好应急设备、设施日常维护、监测工作，导致处置突发事件失当，或者扩大事态，造成恶劣影响的；
　　（二）不服从综合应急指挥部对应处置工作的统一领导、指挥和协调的；
　　（三）救援现场临阵脱逃，消极应对，责任意识差造成伤亡或较大财产损失的；
　　（四）截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的；
　　（五）不服从机械征召、调集、食品供给或妨碍应急救援的企业、单位、个人。
　　对上述行为，《中华人民共和国突发事件应对法》及其他有关法律、行政法规已经规定法律责任的，从其规定处理。


　　第七章 附 则


　　第三十二条 本办法由盟应急救援机构负责解释。
　　第三十三条 本办法自印发之日起实施。




　二〇一〇年十一月二十二日


由法官自由裁量权所想

黄雪坚

(中山大学法学院 e-mail:shenrou.human@163.com)


自由裁量权,如果不设定行使这种权力的标准,即是对专制的认可。
——弗兰克•福特

在中国人传统的观念里，法律是指统治阶级制定的，反映统治阶级利益，并由国家强制力保障实施的规则。法律是立法者制定的，是白纸黑字的东西，法官是执法者，这是毫无疑问的。人们常常喜欢设想法官是位于法律之下的，是被统治者而不是统治者，[1]然而，很多时候，我们却发现，法官可以自由裁量，可以改变规则。比如下面的例子。
案例（1）：1903年，美国法院审理一起劳资纠纷：达维斯诉莫尔根。一个公司雇主和雇员莫尔根签订一份雇佣契约。莫尔根的工资为每月40美元。契约签订不久，另一家公司说，只要莫尔根肯来，每月的工资就多25美元。于是莫尔根要求原来公司加工资，否则就走人。原公司只好答应每月增加20美元，但是要求在年底付清。莫尔根就留下来了，但是每月依然领取40美元。年底的时候，原公司拒不付给那120美元。于是，莫尔根告到法院，法官认为莫尔根一直领取每月40美元，实际上就接受了这个工资条件，既然这样，再判给他120美元是不应当的。
案例（2）：1921年，美国法院又审理了一个类似案例（1）的案件：施瓦兹雷池诉鲍曼•巴池公司。服装设计师施瓦兹雷池与鲍曼•巴池服装公司签订了一份契约。服装公司答应每星期90美元的报酬。不久，另一公司以每星期100美元的报酬聘请他。施瓦兹雷池要求原公司提高工资，原公司也要求一样年底付清。施瓦兹雷池每月依然得到90美元的报酬。年底，原公司一样说话不算数。施瓦兹雷池告到法院，法官判决原公司支付应补的工资。
于是，疑问便在我们脑中形成：为什么相似的案件会是截然相反的判决，法官不是都依照法律来断案的吗？在规则与具体判决之间，我们发现了一样东西，那就是法官的自由裁量权。正是裁量权的存在，才导致了判决的截然不同。于是，我们就在想，法官根据自己的自由裁量所得到的判决，都会是公平，正义的吗？

一、法官的自由裁量权是否应该存在
西方历史上的著名人物孟德斯鸠说：“任何有权力的人使用权力都要到边界时才停止,没有边界的权力便是一种无休止的任意性的权力,必然弊害无穷。”[2]社会契约论最核心的观点就是三权分立，以权力制约权力。形式主义论者认为，法律条文是神圣的，一切都必须按照法律条文来办，法官只不过是机器，是“法律的喉舌”。如此看来，法官并没有自由裁量权，只是机械的运用法律的法匠。但是往深层方面去想，这似乎出现了问题。我们发现，无论立法机关多么伟大，制定的法律多么包罗万象，事实上，我们都知道，这只能是幻想，立法机关所制定的法律总是有限的，又是滞后的，而案件是千变万化的，无论怎样总会出现一个案件找不到适用的法律，总会出现一个真空状态，这个真空状态又如何解决呢？
也许有人会说，当发生这种事情的时候，法官就先别判决，等立法机关立法后再判。但是常识告诉我们，这是不现实的，试想一下，当事人双方焦急万分等待法官给他们一个满意的答复，哪知道法官大手一挥：“对不起，此案件所涉及的法律目前还没有明确规定，本院暂不受理。”你想想，假如所有有疑问的案件法官都这么处理的话，纠纷又如何解决?人民又如何信赖国家？社会是否还进行得下去？早在几千年前中国的庄子就说，用有限去制约无限，殆矣。于是，我们发觉，强求立法机关制定所有法律是不现实的，法官的自由裁量似乎有它存在的必要。
但是，现实当中还有一种情况，假如说法官面对的是一个毫无争议的案件，完全可以依照法律的明确规定来判决，那么，法官闭上双眼，大笔一挥，就可以了，还要什么自由裁量啊？问题是，根据实际情况我们知道，社会上的疑难案件远远多于非疑难案件，法官的自由裁量的机会远远多于完全依据条文的机会，基于此，我们可以说，需要法官自由裁量权的存在。

二、法官是在造法吗
我们承认了法官的自由裁量权，这是否意味着法官的自由裁量出来的判决是法律，法官是否在造法？
我们知道，立法的规定是抽象的，法律文字难免要由法律执行者来解释，谁解释，谁就可以说了算。法律在运作的过程中需要司法机关的解释，而这就给法官提供了一个天地。西方法学史上有一个著名的派别，叫现实主义法学派，在他们的眼里，法律或者是:(1)实际的法律,即关于这一情况已作出的判决;(2)大概的法律,即关于未来判决的预测。[3]正如约翰•格雷所说：“归根结底，立法机关所说的只是语言，而这些语言的真实意义是由法官来说的。……人们有时说法律由两部分组成，一部分是立法机关制定的法，另一部分是法官制定的法。而实际上；所有的法律都是由法官制定的，只有法官才能给法规——这些死文字以生命。在一个立法机关与司法机关分立的社会中，什么是法，什么不是法，有发言权的只能是司法机关。[4]现实主义的另一个代表人物弗兰克认为：“普遍的命题不能决定具体的案件，因此，从法官处理具体案件的角度讲，法律规则是不确定的。事实上，一个具体案件可能适用多种不同的法律，很难说哪一个规则是必须执行的。[5]照这样说的话，我们会觉得法律是没有确定性的，我们无法去把握，而决定权在法官的手里，我们会对权力的制约产生疑问，法官僭越了立法权，法治的基础岂非受到挑战？孟德斯鸠指出：“如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由实行专断的权力，因为法官就是立法者。”[6]再者，法官行使自由裁量权会受到自身因素和社会因素的影响，如此，又如何能够保证法官的公正？正如格雷列举了大量案例说明一些“法外的因素”也必须作为法律渊源去考虑。例如：历史因素、社会政治、经济思潮的影响以至法官个人的思想信绪、性格爱好等等。[7]由此延伸，我们会觉得我们受控于法官，受控与具体的判决，而不是规则。
现实主义法学派的说法也许太过于偏激，甚至将自由裁量引向了极端，但是，无可否认的是，他们看到了现实当中的实际问题，看到了法官自由裁量权在审判过程中的重要作用，乃至最终影响力。这也让我们反思，我们的制度本身的不可避免的缺陷。

三、法治？人治？法官之治？
西方法治的假设前提是人性恶，正因为人是趋利避害的，所以需要一个制度来制约人的恶性，在经过漫长的比较之后，人们舍弃了人治，选择了法治。因为人治让我们的生命和自由陷入危险，我们知道，法治是为了排除人治的专断，为了维护个人的自由权利。[8]在法治的状态下，司法权是绝对独立的，不受任何的制约，法治本来的目的，是为了防止权力的专断，但我们发现，事情并不如想象中的那么简单。自由裁量权的存在，让法官有足够大的权力去解释法律和创造法律，这个时候我们发现，我们其实制造出了一个新的权力，正如霍不司所言：“如果你相信法治，那你不过是在权力之上又设置了一个权力，这就是法官的权力。”[9]而这个权力是我们难以控制的。杰佛逊说：“信任是专制之母”，沉痛地指明了在权力的运转过程范畴中，对权力的拥有者必须有所制衡，否则必然形成专断。[10]在这种情形下，我们如何去判定法官所行使的自由裁量权是公正平等的？
法官的判决具有强制力，无论对错，人们都一定要遵守，不然就强制执行。如果法官由于误解而出差错，由于误解而导致某人被捕，那么，法官要承担赔偿责任吗？法官个人的情绪在影响着判决，我们是否还能认为法官永远是公正的？如果不能，法治是否成了法官之治，又走回了人治？
有学者认为：“现代的自由是法治秩序下的自由。”[11]但是，我们无法去制约法官，一切由法官说了算，在这样的法治之下，我们的自由又如何保障呢？

四、简短结语
尽管我们可以找出法官自由裁量权的种种不足，找出法治的诸多缺陷，但是，在历史的进程中，我们在权衡了种种制度之后才做出了我们认为最好的选择——法治。法官的自由裁量权不是古代的人治，那种人治是一般规则上的人治，而法官的人治是一般规则下的人治。[12]两者有着截然不同的前提。法官可以自由裁量，这是我们基于社会现实的需要而做出的选择，但是，自由裁量并非是毫无限制的。自由裁量权是法官在法律规定的幅度和本意指导下灵活运用法律的权力。正如日本宪法所规定的，所有法官依良心独立行使职权，只受本宪法和法律的约束。可见，法官并不是随心所欲的，当我们承受过无限制的权力带来的后果的时候，有理性的人们又怎么会重蹈覆辙呢?正如有学者所说的：“绝对的自由裁量权使人民失去安全，并破坏法治的统一。”[13]但适度的自由裁量可以弥补法律的不足,体现法的灵活性，一定的自由裁量权是社会发展的条件，有限的自由裁量权与自由主义并不矛盾。进一步说,在一般案件中,法官是能够遵循法律的,而且通常也是愿意依据法律的。我们不能否认，法官有时候会不诚实，会有专断的可能，但正如托克维尔说的：“美国总统职位总是只能吸引二流人物，而法官职位却吸引着这个社会最聪明的大脑。”[14]我们愿意相信，“人同此心，心同此理”，法官本着心中的公平正义，凭着规则进行的自由裁量绝大多数时候是不违背社会大多数人的意愿的，是不违背法治社会的要求的。给予法官一定限度的自由裁量权，是我们做出的最好选择。

[参考资料]
[1]理查德•A•波斯纳《法理学问题》苏力译　中国政法大学出版社
[2]孟德斯鸠《论法的精神》商务印书馆出版
[3]彭灵勇《对现实主义法学的反思》摘自《 社会科学家》1997年第1期
[4]刘全德《西方法律思想史》中国政法大学出版社
[5]刘全德《西方法律思想史》中国政法大学出版社
[6]孟德斯鸠《论法的精神》商务印书馆出版
[7]刘全德《西方法律思想史》中国政法大学出版社
[8]周天玮《法治理想国--苏格拉底与孟子的虚拟对话》
[9]霍不司《利维坦》
[10]周天玮《法治理想国--苏格拉底与孟子的虚拟对话》
[11]任强《中国现代法治建设的立法与内涵》
[12]刘星《西窗法雨》花城出版社
[13]徐国栋《民法基本原则解释》中国政法大学出版
[14]周天玮《法治理想国--苏格拉底与孟子的虚拟对话》